环境执法人员如何尽职免责？《环保法》8种问责环保部门的情形，8种尽职免责

有些基层环保局长感觉工作难做，据说有些同志甚至宁可不当局长，也不愿意到环保部门任职。个中缘由，除了众所周知的环保任务重、压力大、难出政绩之外，还有一点不容忽视——被问责的风险越来越大。

随着问责力度加大，环保已经成了公认的“高危”部门。近年来实施的一系列有关环境保护的法律法规，在严格对政府、企业问责的同时，也大大强化了对环保部门的问责。几乎所有的环境问责条款，都有对环保部门工作人员的问责规定，不仅有行政问责，还有法律问责。

特别是“两高”司法解释和新修订的《环境保护法》，问责之严，条款之细，更是前所未有。司法解释规定了若干应当以环境监管失职罪定罪处罚的情形，新修订的《环境保护法》更是进一步明确了严肃处理环保部门的8种情形。可以预见，今后对环保部门的问责力度只会增强，不会减弱。有些基层环保局长感觉工作难做，据说有些同志甚至宁可不当局长，也不愿意到环保部门任职。个中缘由，除了众所周知的环保任务重、压力大、难出政绩之外，还有一点不容忽视——被问责的风险越来越大。

随着问责力度加大，环保已经成了公认的“高危”部门。近年来实施的一系列有关环境保护的法律法规，在严格对政府、企业问责的同时，也大大强化了对环保部门的问责。几乎所有的环境问责条款，都有对环保部门工作人员的问责规定，不仅有行政问责，还有法律问责。

特别是“两高”司法解释和新修订的《环境保护法》，问责之严，条款之细，更是前所未有。司法解释规定了若干应当以环境监管失职罪定罪处罚的情形，新修订的《环境保护法》更是进一步明确了严肃处理环保部门的8种情形。可以预见，今后对环保部门的问责力度只会增强，不会减弱。

同时应当注意的是，与失职问责规定不断完善相比，在环境管理尽职免责方面，到目前为止我国尚无专门的法律规定，环境执法尽职免责缺乏法律依据。

于是，失职问责有了制度，尽职免责更多则要靠运气。据有关方面统计，2012年1月~2013年6月，全国环保系统先后有977人因违纪违法受到党纪政纪或法律处理。2013年6月“两高”司法解释实施以来，类似的案例数量继续增长。

环保部门个别工作人员确实存在失职、渎职、玩忽职守甚至是更恶劣的腐败等问题，对污染事故的发生负有不可推卸的责任。对这些人，不能袒护，不能纵容，必须问责。

但问题是，由于缺乏尽职免责细则，一些履行了自身职责却依然没能阻止污染事故发生的，也可能被问责。由此，环保部门工作人员的积极性受到挫伤。

如果该做的都做了，能做的都做了，结果还是被问责，于法不公，于情不允，于理不通。当前，尽职免责的呼声越来越高，基层环保部门迫切希望尽快出台尽职免责的规定和细则。

这与严格执法并不矛盾，恰恰是对法律尊严的维护。一个完整的责任体系，如果说严厉的失职问责规定体现了法律的严肃性，那么，合理的尽职免责条款则是对法律公平公正的尊重。

这并非是为环保部门推责，恰恰是为了更好地履责。有人说，治理环境，要先整治治理主体，这话不无道理。但治理环境，更要保护治理主体，尤其要保护切实履行了自身监管责任的治理主体。设想，如果环保部门工作人员因为怕被问责，束手束脚，战战兢兢，何谈履职？

当前普遍存在这样一种观点，只要一发生污染事件，就认为是环保部门的责任，有的还怀疑环保部门在背后有猫腻。这种以“发生了事故环保部门总不能说没有责任”为依据的责任追究，不仅没有说服力，而且起不到应有的惩戒作用。

有人可能会说，发生污染事故后，不拿掉几个环保局长、处长、科长，不足以体现对问题的重视，不足以平民愤。按照这一逻辑，机动车闯红灯造成交通事故，是否要撤掉交管局长？不良矿主违规生产造成事故，是否要撤掉安监局长？不法企业违法造假，是否要撤掉质监局长……

的确，舆论容易将对环境状况的不满转嫁到环保部门，尤其是在发生严重污染事故之后。我们的责任追究体系应该引导消除偏见，而不是加剧偏见。如果长期缺少尽职免责细则，一出现问题就拿环保部门开刀，这种尴尬局面不仅得不到扭转，反而会进一步加剧。

当然，免责是有条件的，那就是要切实尽责。广西河池市环保局原副局长曾觉发对金河矿业检查时，发现其冶化厂存在隐患，口头提出整改意见，“没有采取有力措施督促其及时消除隐患”。后金河矿业出事，曾觉发被判环境监管失职罪。法院作出这一判决，尽管有着充分的法律依据，但依然给我们留下了不少反思空间：怎样划定责任？如何认定尽职？

企业有污染问题，环保部门不查，是失职，查了没发现，是失职，发现了没要求整改，是渎职。查了、发现了、要求整改了，结果还是出现了问题，环保部门算不算尽职？个人认为，如果有足够的证据证明环保部门该做的做了，能做的也做了，理应认为环保部门尽到了监管责任，就应免责，至少应该减责。

有限的权力和力量，只能做法律授权必须做好的事情。基于此，一个完善的责任体系，应该综合统筹环保部门该做什么、能做什么、做了什么，该做没做的要问责，做了没做好的要减责，因为根本做不了而没做的要免责。

制定尽职免责条款时，一定要充分考虑环保部门不能为的一些情况。因为，很多时候，环保部门是弱势的，确实有很多事情做不了。比如招商引资，决策是上级领导做的，项目是同级政府招的，在审批过程中，环保部门出了意见，提了要求，不被采纳，项目照上，最后出了问题，那环保部门就不应该再挨板子。

再比如，有家钢厂，排污费应缴300万元，环保部门收到200万元的时候，市委书记就会出来说话，不让再收了。对于这种有上级领导明确要求而不能做的情况，即使真追责，也应该是追究相关领导的责任，而不是环保部门。

还有的燃煤电厂，缴纳排污费时，以“买不起煤、发不了电”相要挟，环保部门多数情况下也是无计可施。有的污水处理厂超标排放，环保部门也是办法不多，总不能让其停下来。还有一些企业恶意弄虚作假，对环保部门依法提出的整改要求，长期不整改，最后酿成事故。对于这些环保部门难为、不能为的情形，尽职免责条款一定要有所考虑。

仿照新修订的《环境保护法》设置的8种问责环保部门的情形，个人尝试总结了8种尽职免责或减责情形：被管理单位弄虚作假或采取欺骗手段逃避监管导致恶劣后果的；能够证明确有上级领导对污染事故负有直接责任的；前置行政行为不当导致恶劣后果的；环保部门正在按法律程序办理案件过程中发生事故的；被监管单位拒不执行整改要求造成恶劣后果的；被监管单位在整改期间发生事故的；被监管单位关闭淘汰后擅自恢复生产造成事故的；因不可抗力造成事故的。

当然，追责要有证据，免责同样要有证据。这就要求环保部门要学会保护自己，不仅要越来越专业，而且要越来越职业。日常巡查、现场检查要有记录、笔录，执法留痕，向上级政府的情况汇报要建档保存，对相关领导提出的不符合环保规定的要求也要留下记录。

在这方面，河北省魏县环保局提供了很好的案例。其发现10家塑料加工小作坊违法生产后，随即函告周边县市环保局并向县政府报告，配合供电公司掐断其供电线路，此后又多次派员检查，下达停电通知。最后，魏县环保局工作人员没有被追究责任，当地镇政府监管不力，供电所为非法企业供电并收取电费，被追究了行政和法律责任。

事实上，越来越多的地方环保部门已经开始注重自我保护，并积极探索如何实现尽职免责。概括起来，这些探索主要有这样几个特点：一是自下而上，缺乏顶层设计；二是较为分散，缺乏系统体系；三是依据不足，存在操作障碍。当务之急是，在总结基层实践经验的基础上，强化国家层面的顶层设计。

有消息称，国家层面已经开始研究制定环境执法尽职免责细则，这一过程能快则快，越快越好。

打铁还需自身硬，做到尽职免责就必须遵纪守法、依法履职、规范执法，杜绝选择性执法、随意性执法，推动执法工作精细化、规范化、痕迹化